卢氏县人民政府

行 政 复 议 决 定 书

卢复决字〔2024〕31号

申请人：王某。

被申请人：卢氏县林业局。

法定代表人：陈建东，局长。

申请人因不服卢氏县林业局作出的行政处罚决定书（卢林罚决字〔2024〕第30号），提出行政复议，本机关依法受理，现已审查终结。

申请请求：依法撤销被申请人2024年6月18日作出的行政处罚决定书（卢林罚决字〔2024〕第30号）。

申请人称：一、涉案地块基于村里百姓认识，不属于林地，涉案土地基于历史原因，群众均认为属于村民自留地，相应土地上一直也没有栽种林木，一般系村民根据需要种植农作物，近几年，因部分村民外出务工，致使土地存在荒废现象，后申请人经协商将相应土地荒草处理，对土地进行修整，土地修整前地面上也未栽种任何林木，申请人也是在卢氏县林业局第一次找申请人调查时才知道相应土地属于林地。
     二、卢氏县林业局作出行政处罚的依据系《河南省实施〈中华人民共和国森林法〉行政处罚裁量基准》，而该依据中第三条中明确了该处罚所适用的前提系“进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林地毁坏”，也就是作出处罚的前提系相应行为必须导致了林地毁坏，依据司法部2020年发布的《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》，林地毁坏应当是相应行为导致土地原有耕作层或表土全部被破坏，常见的主要是土地污染等降低土地使用价值的现象，而本案中，申请人将原本地上的荒草清除以及对土地修整，使土地更肥沃，也必然更有利于农作物或者树木生长，相应行为并未降低土地使用价值，也未导致土地耕作层或者表土的使用价值降低，因此申请人不存在“毁坏林地”的具体结果。

    三、依据《河南省林业局关于公布林业系统行政执法“四张清单”的通知》的规定，对于擅自改变林地用途的处罚中，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，初次违法且危害后果轻微并及时改正的，应当适用不予处罚的情形。并且，依据卢氏县林业局2024年3月12日印发的卢林长办〔2024〕2号文件，对于已发生的毁林行为，相应处罚结果是督促申请人于2024年4月20日前恢复林木生产条件并栽植树木，对拒不恢复的方依法处罚。

    本案中，申请人作为一个普通老百姓，法律意识淡薄，在不知情的情况下使用了相应土地，在卢氏县林业局工作人员告知相应地块系林地后，及时纠正，同意按照卢氏县林业局的要求对土地进行恢复，没有造成林木或林地毁坏的相应后果，卢氏县林业局本次处罚不符合该局下发的卢林长办〔2024〕2号文件的相应要求，也不符合豫林办〔2024〕120号文件。

申请人向本机关提交如下证据：

1.行政复议申请书；2.身份证复印件；3.行政处罚决定书（卢林罚决字〔2024〕第30号）（复印件）；4.2024年4月14日X村委会证明（复印件）；5.卢氏县林长办公室关于坚决制止毁林开垦的提示函（卢林长办〔2024〕2号）（复印件）；6.河南省林业局关于公布林业系统行政执法“四张清单”的通知（豫林办〔2022〕120号）（复印件）；7.听证会授权委托书（复印件）。

被申请人称：一、涉案处罚决定书认定事实清楚、证据确实充分，法律依据充分，程序合法，请复议机关依法维持原决定。
    二、1.《中华人民共和国森林法》第九章第八十三条第三项“林地的定义:林地，是指县级以上人民政府规划确定的用于发展林业的土地。包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地等。”2.申请人不能提供中华人民共和国农村土地承包经营权证;3.林业工程师出具的“关于X乡X村X组王某毁林开垦现场勘查报告”及王某占用林地位置示意图;4.申请人所说自留地、猪饲料地是指以前农户自行开垦的荒地，种植农作物，不想种了就撂荒，不计入农户个人名下，也不确权，不属于耕地。5.现场检查(勘验)笔录。上述证据充分证明王某开垦的土地属于林地。

三、申请人提出的司法部2020年发布的《耕地和林地破坏司法鉴定技术规范》，属于刑事认定范畴，不适用于行政处罚案件认定标准。
    四、1.申请人在卢氏县X乡X村X组X坡毁林垦荒，毁坏林地10240.05平方米(15.36亩)，现场地类为未成林造林地，无林种，森林类别为一般公益林。已达到刑事追诉标准，依据卢氏县公安局不予立案通知书(卢公森不立字2024第3号)及河南省实施<中华人民共和国森林法>行政处罚裁量基准(试行)》第三条第二款第三项对“毁坏林地”的行政处罚规定，严重违法行为适用情形:造成防护林、特种用途林林地毁坏面积2亩以上，其他林地5亩以上，尚不构成犯罪的。处罚标准:责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，处恢复植被和林业生产条件所需费用2倍以上3倍以下的罚款。根据豫林办〔2022〕120号《河南省林业局关于公布林业系统行政执法“四张清单”的通知》对擅自开垦林地的处罚，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。初次违法且危害后果轻微并及时改正的,不予处罚.申请人王某“毁坏林地”的行为属于严重违法行为。不适用豫林办〔2022〕120号《河南省林业局关于公布林业系统行政执法“四张清单”的通知》中不予处罚情节。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条之规定，经案审会集体讨论决定，已对其作出减轻行政处罚，罚款由恢复植被所需费用2倍减至1倍罚款。
    2.《卢氏县林长办公室关于坚决制止毁林开垦的提示函》卢林长办〔2024〕2号文件是2024年3月12日公布，王红军毁林开垦行为林业执法大队于2024年2月27日已立案调查。文件中第二条指出:“二、对已发生的毁林行为，督促申请人于2024年4月20日前恢复林业生产条件并栽植树木，对拒不恢复或恢复不符合标准的行为人将依法查处”。王某的栽植柏树行为发生在已被林业执法大队立案调查期间;综上所述该案件不适用该文件所述情形。
    综上所述，被申请人对本案做出的处罚决定书认定事实清楚、证据充分，法律依据准确，程序合法，请复议机关依法维持原处罚决定，驳回王某的复议申请。

被申请人向本机关提交的证据如下（以下均为复印件）：

1. 统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明书及身份证复印件一份；3.卢林罚决字〔2024〕第30号行政处罚决定书；4.2024年6月19日行政处罚文书送达回证；5.2024年4月15日案件来源登记表；6.2024年4月18日行政处罚案件立案审批表；7.2024年3月29日卢林移字〔2024〕03号卢氏县林业局案件移送函及案件移送审批表；8.2024年2月27日案件来源登记表；9.行政处罚案件立案审批表；10.2024年4月12日卢公（森）移字〔2024〕02号移送案件通知书；11.卢氏县公安局2024年4月12日卢公（森）不立字〔2024〕3号不予立案通知书；12.2024年4月12日申请人讯问笔录；13.2024年5月14日申请人询问笔录；14.2024年2月29日申请人询问笔录；15.2024年2月28日王某乙询问笔录；16.郭某询问笔录（2024年3月13日、2024年3月28日）；17.2024年3月13日范某询问笔录；18.2024年3月13日韩某询问笔录；19.2024年3月14日李某询问笔录；20.2024年3月14日王某丙询问笔录；21.2024年3月28日滕某询问笔录；22.2024年2月27现场检查（勘验）笔录；23.申请人毁林开垦现场照片6张；24.2024年2月27日申请人毁林现场检尺单；25.2024年2月27日关于X乡X村X组王某毁林开垦现场勘查报告；26.申请人占用林地位置示意图；27.郭某给挖机师傅付款记录及挖机师傅微信截图2张；28.2024年3月29日案件调查终结报告；29.2024年5月15日林业行政处罚价值认定；30.2024年5月15日案件调查终结报告；31.行政处罚事先告知审批表；32.2024年5月21日卢林罚告字〔2024〕第30号行政处罚事先告知书；33.2024年5月21日卢林罚告送字〔2024〕第30号行政处罚文书送达回证；34.2024年5月27日听证申请；35.2024年5月28日卢林罚听字〔2024〕第2号行政处罚听证通知书；36.2024年5月28日卢林罚听送字〔2024〕第2号行政处罚文书送达回证；37.2024年6月3日卢林罚公字〔2024〕第2号行政处罚听证公告；38.被申请人听证答辩书；39.听证笔录；40.行政处罚听证报告；41.2024年4月14日X村委会证明；42.重大复杂案件集体讨论笔录（2024年5月15日、2024年6月14日）；43.行政处罚决定审批表；44.2024年6月28日申请人延期申请书；45.2024年7月1日卢林罚决字〔2024〕第30号行政处罚延期缴纳罚款审批表；46.2024年7月1日卢林延决字〔2024〕第03号延期缴纳罚款决定书；47.卢林罚延决送字〔2024〕第03号行政处罚文书送达回证；48.豫财综〔2016〕10号 河南省财政厅、河南省林业厅关于转发《财政部 国家林业局关于调整森林植被恢复费征收标准引导节约集约利用林地的通知》的通知；49.河南省林业局关于印发《河南省实施<中华人民共和国森林法>行政处罚裁量基准（试行）》的通知（豫林办〔2021〕124号）；50.河南省实施《中华人民共和国森林法》行政处罚裁量基准（试行）；51.卢氏县林长办公室关于坚决制止毁林开垦的提示函（卢林长办〔2024〕2号）；52.河南省林业局关于公布林业系统行政执法“四张清单”的通知（豫林办〔2022〕120号）；53.行政执法证复印件。

本机关查明：申请人在未办理林地使用手续的情况下分别于2022年12月和2024年1月在卢氏县X乡X村X组X坡两处地方进行开垦用于种植经济作物。2024年2月16日申请人与同村村民王某乙因开垦的两块地的权属问题产生纠纷，双方协商后申请人王某赔偿王某乙2000元，并栽种2000棵柏树幼苗。2月27日王某乙以申请人毁林垦荒为由向被申请人卢氏县林业局进行举报，被申请人于3月4日立案调查。3月29日被申请人以申请人造成耕地、林地等农用地大量毁坏为由，将案件移送卢氏县公安局处理。4月12日卢氏县公安局经过调查认为“申请人犯罪情节显著轻微，危害不大，对申请人行为不作为犯罪处理”，作出不予立案通知书并将案件移送至被申请人处处理，被申请人于4月18日立案办理。5月21日被申请人向申请人送达行政处罚事先告知书；5月27日申请人向被申请人提出听证申请；6月7日被申请人公告后组织听证会；6月18日被申请人作出行政处罚决定书并送达申请人，具体处罚为：“限期6个月内恢复植被和林业生产条件；处恢复植被所需费用一倍罚款计61440.3元。”7月1日被申请人作出延期缴纳罚款决定书。

另查明，申请人所开垦的土地所有权属未确权，因历史原因土地用途为当地村民种植猪饲料，已荒废多年，无人管理，土地上有零星柏树、刺槐树和椿树。

本机关认为：本案的争议焦点为被申请人作出的行政行为是否合法、适当。

一、根据《中华人民共和国森林法》第七十四条：“违反本法规定，进行开垦、采石、采砂、采土或者其他活动，造成林木毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期在原地或者异地补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值五倍以下的罚款；造成林地毁坏的，由县级以上人民政府林业主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被和林业生产条件，可以处恢复植被和林业生产条件所需费用三倍以下的罚款。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条：“当事人有下列情形之一，应当从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；（三）主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；（四）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（五）法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。”本案中，申请人作为一般群众，对林地性质的认知存在局限性，根据本村村民多年前种植过猪饲料而认为自己所开垦的土地是荒地，申请人并没有毁林开垦的主观意图，沙河乡X村村民委员会的证明和村民的笔录可以相佐证。同时，申请人与同村村民王某乙因土地权属问题产生纠纷后，双方已协商由申请人赔偿王某乙2000元并在涉案林地中补栽2000棵柏树幼苗。申请人的行为并未造成林地的原有植被或林业种植条件遭到严重破坏，导致林地无法再进行有效种植或林业生产。故，综合考虑本案事实、性质、以及社会危害程度等相关因素，申请人的违法行为轻微，应当减轻行政处罚。

二、根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，即实行“过罚相当”原则，以保障行政处罚不至于畸轻畸重。本案中，申请人能够主动改正，补种2000棵柏树幼苗，而被申请人处罚未考虑以上事实和情节，对申请人处以罚款61440.3元，不符合比例原则的要求，处罚过重，本机关依法予以纠正。

三、为查明案件事实，2024年8月28日本机关组织举行听证会，充分听取了双方的意见。期间，基于申请人已经认识到自己的违法行为并已补种树苗的事实，而被申请人亦认为在案件处理中未考虑行政行为适当性等多方原因造成处罚结果不适当的处罚决定等原因，双方均自愿同意调解。本着实质性化解行政争议的目的，在不违反法律强制性规定的前提下，双方在具体的处罚数额方面达成一致意见。                               

综上，被申请人作出的行政处罚决定书（卢林罚决字〔2024〕第30号）处罚内容不适当，本机关决定该行政处罚决定书的部分内容予以变更，对于其他处罚事项处罚适当，申请人王某申请撤销，理据不足，本机关不予支持。依据《中华人民共和国行政复议法》第六十三条第一款第（一）项之规定，决定如下：

变更被申请人卢氏县林业局作出的行政处罚决定书（卢林罚决字〔2024〕第30号）第二项“处恢复植被所需费用一倍罚款计陆万壹仟肆佰肆拾元叁角整（61440.3元）”的内容为“处恢复植被所需费用罚款叁仟元整（3000元）”。

申请人如不服本复议决定，可以自接到本决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

                               2024年9月13日